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IL RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO E DELL’ISTRUTTORIA
Dalla sezione Sindacali   del 02-05-2009

IL RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO E DELL’ISTRUTTORIA

Normativa di riferimento: artt 2, 4, 5 e 52 co 1 D.lgs n. 165/01, art 7 D. Lgs 267/00, art 3 CCNL 31.03.1999 e allegato A, artt 8 e 11 CCNL 31.3.99, art 6 DPR n. 184/06 e, in riferimento alla 241/90 artt. 4, 5, 6 ed art 29.
Per quanto riguarda il Comune di Taranto vedi Regolamento in materia di procedimento amm e per il diritto di accesso agli atti ed ai documenti amministrativi Reg n. /1997 e regolamento per l'ordinamento degli uffici e dei servizi adottato dal Comm. Sraord. Con atto n. 420/17/01/07 che creano ulteriore confusione.


La L. n. 241/90 non è, da sola sufficiente a far comprendere qual è il soggetto che può essere nominato responsabile del procedimento e quali debbano essere i compiti attribuitigli, per poter trovare risposta al quesito risulta necessario il supporto della normativa di settore che disciplina l’attività, il rapporto di lavoro e le responsabilità dei dipendenti della pubblica amministrazione.
Dalla lettura degli artt. 4,5,6 della L. n. 241/90, non si comprende chiaramente: “chi deve fare cosa”, in quanto il legislatore utilizza in modo abbastanza vago il termine responsabile dell’istruttoria o responsabile del procedimento, provocando così molta confusione:
Art. 4, c. 1 della L. n. 241/90: “Ove non sia già direttamente stabilito per legge o per regolamento, le pubbliche amministrazioni sono tenute a determinare per ciascun tipo di procedimento relativo ad atti di loro competenza l’unità organizzativa responsabile dell’istruttoria e di ogni altro adempimento procedimentale, nonché dell’adozione del provvedimento finale”.
Art. 5, c. 1 della L. n. 241/90: “Il dirigente di ciascuna unità organizzativa provvede ad assegnare a sé o ad altro dipendente addetto all'unità la responsabilità della istruttoria e di ogni altro adempimento inerente il singolo procedimento nonché, eventualmente, dell'adozione del provvedimento finale”. Co. 2 :“Fino a quando non sia effettuata l'assegnazione di cui al comma 1, è considerato responsabile del singolo procedimento il funzionario preposto alla unità organizzativa determinata a norma del comma 1 dell'articolo 4”.
Art. 6, c. 1, lett. e) della L. n. 241/90: “il responsabile del procedimento ... adotta, ove ne abbia la competenza, il provvedimento finale, ovvero trasmette gli atti all'organo competente per l'adozione. L'organo competente per l'adozione del provvedimento finale, ove diverso dal responsabile del procedimento, “non può discostarsi dalle risultanze dell'istruttoria condotta dal responsabile del procedimento se non indicandone la motivazione nel provvedimento finale”.
La stessa legge però dispone all’art. 29, c. 2 che “Le regioni e gli enti locali, nell'ambito delle rispettive competenze, regolano le materie disciplinate dalla presente legge nel rispetto del sistema costituzionale e delle garanzie del cittadino nei riguardi dell'azione amministrativa, così come definite dai principi stabiliti dalla presente legge” è necessario che gli enti locali nel loro regolamento disciplinino esattamente le figure del responsabile dell’istruttoria e del responsabile del procedimento tenendo conto della loro particolare organizzazione e struttura. In questo modo sarà quindi possibile definire esattamente “chi fa che cosa” e chiarire le responsabilità dei singoli soggetti che sono protagonisti del procedimento di emanazione di un provvedimento amministrativo.
Inoltre, il DPR n. 184/2006 all'art 6 co. 6 stabilisce che il “responsabile del procedimento di accesso è il dirigente, il funzionario preposto all'unità organizzativa o altro dipendente addetto all'unità competente a formare il documento o a detenerlo stabilmente”.
Al momento dell’emanazione della L. n. 241/90 non vi erano grossi problemi applicativi in quanto le attività degli enti locali erano disciplinate solo dalla prima versione della legge sulle autonomie locali (L. 142/1990) e pertanto il quadro normativo era assai ridotto. Successivamente, il D.Lvo n. 29/93, le leggi n. 127/97 e n. 191/98 (Bassanini bis e ter) e la contrattazione collettiva nazionale, hanno consentito notevoli mutamenti organizzativi, di competenze e di responsabilità all’interno degli enti locali.
Infatti l'art 2 co 1 del D. Lgs. n. 165/01, stabilisce che le PA definiscono, secondo i principi generali fissati da disposizioni di legge … le linee fondamentali di organizzazione degli uffici di maggiore rilevanza e i modi di conferimento della titolarità dei medesimi, determinano le dotazioni organiche complessive. Siamo nell'area della macro organizzazione e tali atti sono di competenza dell'organo politico che provvede con atti di diritto pubblico. Tutto ciò deve però avvenire nel rispetto di quanto previsto dalla legge (art 6 D. Lgs. n. 165/01) previa verifica degli effettivi fabbisogni e previa consultazione delle organizzazioni sindacali.
Successivamente, con atti di micro organizzazione, atti di competenza del dirigente, che agisce come il privato datore di lavoro, questi può costituire gli uffici nella sua direzione e può provvedere ad assegnare il procedimento all'U.O. competente con atti formali, infatti l'art 5 co. 2 D. Lgs. n. 165/01 stabilisce che: Nell'ambito delle leggi e degli atti di cui all'art. 2 co. 1 (area della macro organizzazione), le determinazioni per l'organizzazione degli uffici e le misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro sono assunte dagli organi preposti alla gestione con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro.
L’art. 4 del D.Lvo n. 165/2001, (ex Art. 3 del D.Lgs. n. 29/93, come sostituito prima dall'art. 2 del D.Lgs. n. 470/93 poi dall'art. 3 del D.Lgs. n. 80/98 e successivamente modificato dall'art. 1 del D.Lgs. n. 387/98), disciplina un principio fondamentale, quello della separazione dei ruoli e dei compiti tra apparato politico e burocratico nella pubblica amministrazione in generale. Mentre gli organi di governo esercitano le funzioni di indirizzo politico-amministrativo: definiscono gli obiettivi ed i programmi da attuare ed adottano gli altri atti rientranti nello svolgimento di tali funzioni, verificano la rispondenza dei risultati dell'attività amministrativa e della gestione agli indirizzi impartiti; ai dirigenti spetta l'adozione degli atti e provvedimenti amministrativi, compresi tutti gli atti che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, nonché la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo e sono responsabili in via esclusiva dell'attività amministrativa, della gestione e dei relativi risultati.
Per quanto riguarda gli enti locali, questi principi sono stati ripresi e sviluppati nell’art. 107 del D.Lvo n. 267/2000 (Testo Unico degli Enti Locali) ove si precisa che spetta ai dirigenti la direzione degli uffici e dei servizi secondo i criteri e le norme dettati dagli statuti e dai regolamenti che si devono uniformare al principio per cui i poteri di indirizzo e di controllo politico-amministrativo spettano agli organi di governo, mentre la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica è attribuita ai dirigenti mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo. Inoltre si prevede che spettano ai dirigenti tutti i compiti, compresa l'adozione degli atti e provvedimenti amministrativi che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, non disciplinati espressamente dalla legge o dallo statuto tra le funzioni di indirizzo e controllo politico-amministrativo degli organi di governo dell'ente o non rientranti tra le funzioni del segretario o del direttore generale, di cui rispettivamente agli articoli 97 e 108. L’art. 107 del D.Lvo n. 267/2000 dispone altresì che i dirigenti sono direttamente responsabili, in via esclusiva, in relazione agli obiettivi dell'ente, della correttezza amministrativa, della efficienza e dei risultati della gestione.
Dato che la maggior parte degli enti locali ha dimensioni molto ridotte e con personale privo di qualifica dirigenziale, il Testo unico degli enti locali all’art. 109, c. 2 dispone che “Nei comuni privi di personale di qualifica dirigenziale le funzioni di cui all'articolo 107, commi 2 e 3, fatta salva l'applicazione dell'articolo 97, co mma 4, lettera d), possono essere attribuite, a seguito di provvedimento motivato del sindaco, ai responsabili degli uffici o dei servizi, indipendentemente dalla loro qualifica funzionale, anche in deroga a ogni diversa disposizione”. La L. n. 127/97 stabilì che negli enti privi di qualifica dirigenziale le funzioni dirigenziali, fatta salva la possibilità di attribuire tali compiti al Segretario Comunale, potevano essere attribuite, a seguito di provvedimento motivato del sindaco, ai responsabili degli uffici o dei servizi, indipendentemente dalla loro qualifica funzionale, anche in deroga ad ogni diversa disposizione. Tale situazione diede origine ad una enorme diatriba a causa dell’incremento delle competenze e responsabilità dei dipendenti privi di qualifica dirigenziale non supportato dal relativo adeguamento della retribuzione, poteva infatti verificarsi che a un dipendente assunto da una pubblica amministrazione locale con la sottoscrizione di un contratto di lavoro “privatistico”, potevano essere imposti da una legge compiti e responsabilità privi di adeguata retribuzione, comportando ciò una disfunzione del rapporto sinallagmatico che rappresenta elemento essenziale del contratto di lavoro sia pubblico che privato. Questo discorso, di natura prettamente economico vale anche per il responsabile del procedimento che non sia né un dirigente, né un funzionario.
La L. n. 191/98, pose temporaneamente fine alla discussione inserendo all’art. 51 della L. n. 142/90 il comma 3 ter: “In attesa di apposita definizione contrattuale, nei comuni di cui al comma 3 bis (comuni privi di personale di qualifica dirigenziale), ai responsabili di uffici e servizi possono essere assegnate indennità di funzione localmente determinate, nell’ambito delle complessive disponibilità di bilancio dei comuni medesimi”. Successivamente il CCNL 31.3.1999 artt. 8 e seguenti ha disciplinato l’area delle posizioni organizzative ristabilendo un equilibrio tra funzioni svolte e retribuzione percepita e ha stabilito in quali casi utilizzare per le PO personale di categoria C art 11 CCNL 31.3.99 nel rispetto del principio dell'equivalenza delle mansioni sancito dall'art 52 co. 1 D lgs. n. 165/01.

Dal combinato disposto delle disposizioni menzionate è possibile giungere alle seguenti conclusioni:
• Gli atti di in materia di responsabile del procedimento, che hanno natura normativa (vedi Consiglio di Stato adunanza generale n. 141/1991), sono atti che rientrano nell’art 2 D. lgs. N. 165/01, in quanto atti di organizzazione generali e normativi che devono attuarsi previa verifica degli effettivi fabbisogni art 6 D. lgs. 165/01;
• La costituzione degli uffici a livello non generale, l’assegnazione all’U.O e designazione e competenze RUP, sono atti del Dirigente art 5 D. lgs n. 165/01 previa consultazione delle OO.SS.;
• Responsabile del procedimento inteso come colui che adotta il provvedimento finale (impegna l'amministrazione verso l'esterno) può essere il dirigente e, nel caso in cui manchi la figura apicale, negli enti privi di dirigenza, sarà responsabile del procedimento il responsabile di servizio nominato a seguito di provvedimento motivato del sindaco ai responsabili degli uffici o servizi indipendentemente dalla loro qualifica funzionale art 109 D. lgs n. 267/00;
• Quando invece un dirigente, decide di affidare ad altro funzionario o dipendente la responsabilità del procedimento, vedi art 6 DPR n. 184/2006, ciò deve avvenire nel rispetto di quanto previsto dal CCNL e, nello specifico dall’art 3 CCNL 31.03.1999 (sistema di classificazione del personale) dove vengono elencati i profili professionali appartenenti ad ogni categoria. Tali requisiti professionali sono necessari per l'espletamento delle mansioni pertinenti a ciascuna categoria, in quanto risulta di fondamentale importanza appartenere ad una o ad un'altra categoria perchè solo determinate categorie possono impegnare l’amministrazione verso l’esterno; Non si ritiene infatti corretto che un dirigente o responsabile di servizio deleghi l’adozione del provvedimento finale ad altro dipendente privo di tali qualifiche perché, in tal caso, il dipendente risulta sprovvisto del generale potere di emanare atti che impegnano l’amministrazione verso l’esterno. L’atto che eventualmente venisse emanato risulterebbe viziato per incompetenza e, in caso di ricorso avverso lo stesso, l’amministrazione potrebbe risultare soccombente.
• Per quanto attiene l’istruttoria del procedimento, ivi compresa l’emanazione di note interlocutorie ai soli fini istruttori (ad es. richiesta di chiarimenti o documenti per completare il fascicolo), in questo caso il Dirigente ha una maggiore discrezionalità nella scelta del dipendente in quanto il responsabile dell’istruttoria concluderà il proprio lavoro con una relazione che ha valenza puramente interna all’amministrazione, con la quale illustrerà il risultato della stessa al responsabile del procedimento e gli consiglierà il provvedimento finale da adottare. Comunque, anche nella scelta del dipendente a cui attribuire la responsabilità dell’istruttoria si ritiene che si debba valutare sia la competenza specifica che l’appartenenza alla categoria giuridica; in presenza di due soggetti appartenenti al medesimo ufficio con qualifiche diverse, si dovrà preferire, per questioni legate a responsabilità, colui che appartiene alla categoria giuridica più elevata.

Angela Ciraci
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